1. Visszaélés-bejelentési rendszer (whistle blowing system)– miben áll a bejelentővédelem?
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló 2019/1937 (2019. október 23.) irányelvének (a továbbiakban: „Irányelv”) rendelkezései folytán az egyes uniós tagállami jogalkotóknak nemzeti jogrendszerükbe 2021. december 17. napjáig kellett volna implementálnia a visszaélés-bejelentési szabályozást (whistle blowing), amely a hazánkban eddig elsősorban az állami, közfeladatot ellátó szervek panaszkezelésére vonatkozó, a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvényben (a továbbiakban: Panasztv.) szereplő közérdekű bejelentések jogintézményéhez hasonlítható. Hiszen a visszaélés-bejelentés elsődleges célja a közérdekű bejelentések és panaszok elintézéséhez hasonlóan az, hogy a közintézmények, az állami szervek, valamint a magánszféra gazdasági szereplőinek működésének átláthatóságát, elszámoltathatóságát növelje azáltal, hogy a valós vagy vélt jogsértéseket észlelő és jelző személyek megtorlástól való védelmét biztosítja adott bejelentés kivizsgálása mellett. A visszaélés-bejelentés szabályozása értelmében belső és külső bejelentési csatornákat kell megalkotni, amelyek a jogsértések hatékony felderítését és kivizsgálását, továbbá az intézmények, szervezetek és egyéb gazdasági szereplők jogilag és etikailag kifogásolhatatlan és a tisztességes piaci magatartásnak megfelelő működését segítik elő.
Az Irányelv átültetését hazánkban jelen cikkünk megjelenéséig a T/3089. számú, ’A panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról’ szóló 2023. február 28. napján előterjesztett törvényjavaslat (a továbbiakban: törvényjavaslat) alapján vizsgálhatjuk mind a magánszektorban és mind a közszférában működő munkáltató szervezetek vonatkozásában. A törvényjavaslat 57. § alapján 2023. december 17. napjától belső visszaélés-bejelentési rendszert kell alkotnia és működtetnie minden legalább 50 fő munkavállalót foglalkoztató szervezetnek – jogalanyiságától függetlenül. A törvényjavaslat 58. §- a szerint a 10 000 főnél több lakosú települések helyi önkormányzataira és a legalább 50 főt foglalkoztató helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szervre, vagy a helyi önkormányzat tulajdonában, tulajdonosi joggyakorlása alatt álló szervezetre és gazdasági társaságra e kötelezettség 2025. január 1. napjától kezdődően vonatkozik. Jelen cikkünkben a belső bejelentési csatornákkal foglalkozunk részletesen annak érdekében, hogy olvasóink számára iránymutatást nyújthassunk a visszaélés-bejelentési rendszerrel kapcsolatos kötelezettségek, teendők kapcsán.
2. A szervezetek belső visszaélés-bejelentési rendszere
Azt kívánjuk vizsgálni, hogy a visszaélés-bejelentés szabályozása milyen intézkedéseket követel a belső visszaélés-bejelentés csatorna létrehozása körében a bejelentők védelme érdekében, valamint, hogy milyen kompetens személy működhet közre a szervezetek kötelezettségeinek teljesítésében, segítve őket szakértelmével eligazodni a visszaélés-bejelentési szabályozás kapcsán.
2.1. Mi a visszaélés-bejelentés és ki lehet bejelentő?
A törvényjavaslat 20. § (1) bekezdése szerint a belső visszaélés-bejelentési rendszerben jogellenes vagy jogellenesnek feltételezett cselekményre vagy mulasztásra, illetve egyéb visszaélésre vonatkozó információt lehet bejelenteni. A 20. § (2) bekezdés értelmében a belső visszaélés-bejelentési rendszerben bejelentést tehet (i) a szervezet által foglalkoztatott személy, (ii) a szervezetnél volt foglalkoztatott, sőt a (iii) olyan személy is, akinek a szervezetnél még csak foglalkoztatásra irányuló felvételi folyamata indult el. Ezentúl a törvényjavaslat lehetőséget teremt bejelentés megtételére a (iv) az egyéni vállalkozónak, az egyéni cégnek, ha a szervezettel szerződéses kapcsolatban áll, vagy ha (v) a szervezet tekintetében tulajdonosi részesedéssel rendelkezik, valamint bejelentő lehet a (vi) szervezet ügyviteli, ügyvezető, illetve felügyelő testületéhez tartozó személy, ideértve a nem ügyvezető tagokat is. A szervezet (vii) szerződéses partnerei, sőt volt partnerei (vállalkozók, alvállalkozók, beszállítók és az ő felügyeletük, irányításuk alatt álló személyek), (viii) gyakornokai és önkéntesei, illetve még (ix) volt vagy leendő gyakornokai és önkéntesei is. Láthatjuk, hogy a bejelentők köre rendkívül tág, továbbá azt is, hogy a törvényjavaslat még a bejelentés megtételekor fennálló jogviszonyt, tehát szoros kapcsolódást sem követel meg ahhoz, hogy valaki bejelentővé válhasson a szervezetek tevékenysége kapcsán.
2.2. A bejelentés megtétele
A törvényjavaslat 22. § (1) szerint a belső visszaélés-bejelentési rendszert működtető szervezet a belső visszaélés-bejelentési rendszerben tett írásbeli bejelentés kézhezvételétől számított hét napon belül a bejelentés megtételéről visszaigazolást küld a bejelentő számára. Szóbeli bejelentések megtételére is van természetesen lehetőség, ebben az esetben a szervezetnek szó szerint írásba kell foglalnia a bejelentést. Az írásbeli visszaigazolás keretében a bejelentő részére általános tájékoztatást kell nyújtani a bejelentés elintézésével összefüggő eljárási és adatkezelési szabályokról. A szervezet a bejelentésben foglaltakat a körülmények által lehetővé tett legrövidebb időn belül, de legfeljebb a bejelentés beérkezésétől számított harminc napon belül kivizsgálja. A bejelentés kivizsgálása során értékelni kell a bejelentésben foglalt körülmények helytállóságát, és meg kell hozni azokat az intézkedéseket, amelyek alkalmasak a visszaélések orvoslására – hogyha a bejelentés alapján büntetőeljárás kezdeményezése indokolt, akkor a szervezetnek intézkedni kell a feljelentés megtételéről.
A belső visszaélés-bejelentési rendszert úgy kell kialakítani, hogy a személyazonosságát felfedő bejelentő személyes adatait a bejelentést kivizsgáló személyeken kívül más ne ismerhesse meg. A bejelentést kivizsgáló személyek a vizsgálat lezárásáig vagy a vizsgálat eredményeképpen történő felelősségre vonás kezdeményezéséig a bejelentés tartalmára és a bejelentésben érintett személyre vonatkozó információkat kötelesek titokban tartani, és azokat nem oszthatják meg a foglalkoztató egyetlen más szervezeti egységével vagy munkatársával sem. A bejelentésben érintett személyt – azaz akire a bejelentés vonatkozik – a vizsgálat megkezdésekor részletesen tájékoztatni kell a bejelentésről, a személyes adatai védelmével kapcsolatban őt megillető jogairól, valamint az adatai kezelésére vonatkozó szabályokról, ugyanígy tájékoztatni kell a bejelentésben foglaltakról érdemi információval rendelkező személyt is.
2.3. A bejelentő érdemi védelme
A törvényjavaslat 41. § szerint minden, a bejelentő számára hátrányos intézkedés, amelyre a szervezet foglalkoztatottjának jogviszonyával összefüggésben a bejelentés jogszerű megtétele miatt kerül sor, jogellenesnek minősül akkor is, ha egyébként jogszerű lenne. Hátrányos intézkedésnek minősül minden, a bejelentő számára hátrányos cselekmény vagy mulasztás, különösen például létszámcsökkentés, a felmondás, a lefokozás vagy az előléptetés megtagadása, a munkaköri feladatok átruházása, a munkavégzés helyének megváltoztatása, a bércsökkentés vagy a munkaidő megváltoztatása, illetve akár nem szokásos időközönkénti egészségügyi alkalmassági vizsgálat előírása is. A bejelentő az ellene tett hátrányos intézkedések esetén foglalkozás-felügyeleti hatósági vagy bírósági eljárást kezdeményezhet munkáltatója ellen.
A bejelentő számára továbbá biztosított annak a lehetősége is, hogy bejelentését nyilvánosságra hozza üzleti, gazdasági vagy egyéb titok, illetve információfelfedésre vonatkozó jogszabályi korlátozás megszegésének megállapíthatósága nélkül, amennyiben (i) a belső visszaélés-bejelentési rendszert igénybe vette, azonban a bejelentésben foglaltak érdemi elintézésére nem került sor, (ii) a szervezet a bejelentés alapján szükségessé vált intézkedéseket határidőben nem tette meg, (iii) a bejelentő alapos okkal vélelmezte, hogy a bejelentéssel érintett körülmény nyilvánvaló módon veszélyezteti a közérdeket – így különösen, ha visszafordíthatatlan kár bekövetkezésének kockázata áll fenn, vagy (iv) a bejelentő alapos okkal vélelmezte, hogy a visszaélés-bejelentési rendszer igénybevétele esetén vele szemben hátrányos intézkedést tesznek meg – azaz hogyha a bejelentő alappal feltételezhette, hogy a szervezet visszaélés-bejelentési rendszere valójában nem hatékony, vagy működésképtelen.
A visszaélés-bejelentés rendszerének megalkotásával, működtetésével kapcsolatos kötelezettségek teljesítését a foglalkoztatás-felügyeleti hatóság, azaz a kormányhivatalok foglalkoztatás-felügyeleti és munkavédelmi hatóságai ellenőrzik. A foglalkoztatás-felügyeleti hatóság a hiányosság vagy jogsértés megállapítása esetén közigazgatási szankció alkalmazása mellett közigazgatási intézkedést tehet. Ez magában foglalja többek között a szervezet felhívását a hiányosságok, szabálysértések orvoslására, azaz például a hiányzó visszaélés-bejelentési rendszer pótlására való felhívást, eredménytelen felhívás esetén pedig akár közigazgatási bírság kiszabását.
3. Bejelentővédelmi ügyvédi tevékenység
A Panasztv. jelenleg hatályos 17. § és 18. §- ban utalást találhatunk olyan tevékenységre, melynek tárgya a bejelentők védelme, jogainak elősegítése és a bejelentésekkel kapcsolatos teendők ellátása az állami és helyi önkormányzati szervnek nem minősülő jogi személyek működése körében– ez a bejelentővédelmi ügyvéd tevékenysége. A törvényjavaslat rendelkezései alapján megállapíthatjuk, hogy a jogalkotó az új visszaélés-bejelentés törvénytervezetben meg kívánja tartani a bejelentővédelmi ügyvédi pozíciót a szabályozásban. A törvényjavaslat egyelőre azt teszi lehetővé, hogy a helyi önkormányzatokon, valamint irányításuk vagy felügyeletük alá tartozó költségvetési szerveken, valamint tulajdonukban álló gazdasági társaságokon kívül bármely szervezet bejelentővédelmi ügyvédet bízzon meg a visszaélés-bejelentés teendőinek ellátásával. Ennek alapján tehát a bejelentővédelmi ügyvéd a helyi önkormányzati szervnek, illetve helyi önkormányzati költségvetési szervnek vagy gazdasági táraságnak nem minősülő jogi személyek visszaélés-bejentési rendszerének központi szakmai szereplője, közreműködője lehet, aki elősegíti a bejelentővédelmi kötelezettségek teljesítését. A törvényjavaslat 53. § (1) bekezdése, valamint a Panasztv. jelenleg alkalmazandó 18. § (1) és (2) bekezdése alapján a bejelentővédelmi ügyvédi tevékenység keretében a bejelentővédelemmel közvetlen összefüggésben az alábbi szolgáltatások nyújtására kerül sor: (i) a megbízó tevékenységével összefüggő – külső és szervezeten belülről érkező -bejelentések fogadása, (ii) a bejelentés megbízóhoz történő továbbítása, (iii) jogi tanácsadás nyújtása a bejelentőnek a bejelentés megtételével kapcsolatban, (iv) kapcsolattartás a bejelentővel, tőle a bejelentés kivizsgálása érdekében szükség esetén tájékoztatás, felvilágosítás kérése, (v) a megbízó rendelkezése szerint közreműködés a bejelentés alapján indult – külső vagy belső – vizsgálat lefolytatásában. A bejelentővédelmi ügyvéd személyében és tevékenysége ellátása során független és pártatlan, feladata kiterjed mind a bejelentő, mind az őt foglalkoztató szervezet jogai gyakorlásának elősegítésére, illetőleg kötelezettségei teljesítésének támogatására. A törvényjavaslat 53. § (2) bekezdése szerint a bejelentővédelmi ügyvéd a bejelentést a foglalkoztató szervezethez – megbízójához – továbbítja, de a bejelentő azonosítását lehetővé tevő adatok tekintetében titoktartásra köteles, ezért a bejelentésnek a bejelentő azonosítását lehetővé tevő adatot nem tartalmazó kivonatát küldi meg a megbízónak, kivéve, ha titoktartási kötelezettsége alól a bejelentő előzetesen, írásban felmentést adott. Ez azt jelenti, hogy a bejelentő személyazonosságát a bejelentővédelmi ügyvéd nem fedheti fel a foglalkoztató előtt, kivéve, ha a bejelentő erre engedélyt ad.
A törvényjavaslat 52. §, valamint a Panasztv. 17. § (1) bekezdése értelmében a bejelentővédelmi ügyvéd tevékenysége szempontjából minden olyan jelzés bejelentésnek tekintendő, amely olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a megbízó jogi vagy jogszabályba nem ütköző üzleti érdekét, vagy a megbízó tevékenységével kapcsolatos jogszabálysértés, a közbiztonság, a közegészség vagy a környezet veszélyeztetésének megszüntetését szolgálja. Ekképpen láthatjuk tehát, hogy a bejelentővédelem, mint jogintézmény célja nem csupán abban áll, hogy a szervezetek tevékenységével összefüggésben jogszabályszegés, szabálysértés, bűncselekmény bejelentését tegye lehetővé anélkül, hogy a bejelentő személynek megtorlástól kelljen tartania, hanem azt is célozza, hogy a jogszabályba nem ütköző magatartásokra vonatkozó bejelentések által a szervezetek mindennapi működésében megakadályozza a tisztességtelen, korrupciós és üzleti szempontból kifogásolható magatartások és gyakorlatok elterjedését, ezáltal ösztönözve az etikai szempontból is kifogásolhatatlan szervezeti működést.
A fentiekben láthatjuk, hogy a bejelentővédelmi ügyvéd feladata kiterjed a szervezetek belső visszaélés-bejelentési rendszerének megalkotására, a szervezet tevékenységével összefüggő bejelentések fogadására és kezelésére, valamint a bejelentővel való kapcsolattartásra, sőt még a bejelentés kivizsgálásában való közreműködésre is, amely magában foglalja a szervezet teljes szakmai támogatását. A bejelentővédelmi ügyvéd az a szükséges kompetenciával rendelkező személy, aki szakmai támogatást, tanácsadást lesz képes nyújtani a köz- és magánszféra szereplőinek, akik bejelentővédelmi intézkedések meghozatalára, ezzel kapcsolatosan dokumentáció és szabályzatok elkészítésére és bevezetésére – például visszaélés-bejelentési rendszer működésére vonatkozó belső szabályzat/bejelentések fogadásának és kezelésének eljárásrendje, bejelentés alapján intézkedési terv megalkotása, visszaélés-bejelentési rendszerről való tájékoztató, illetve hozzá kapcsolódó adatkezelési tájékoztató és szabályzat elkészítése.
A fentiek értelmében álláspontunk szerint valamennyi szervezet számára ajánlott bejelentővédelmi ügyvéd megbízása a bejelentővédelemmel kapcsolatos tevékenységek ellátására, illetve kötelezettségek teljesítésében való közreműködésre. A megbízott ugyanis személyesen, szakértelmével és kompetenciájával működik közre a feladatellátásban, bármely kérdéskörben támogatja megbízóját és segítséget nyújt az esetleges – különösen a visszaélés-bejelentés szabályozása által intézményesített jogokra és kötelezettségekre vonatkozó rendelkezések körében felmerülő – jogértelmezési nehézségekben.
Amennyiben tanácsadásra van szüksége a visszaélés-bejelentéssel (whistle blowing) kapcsolatosan, vagy az adatvédelem területén, keressen minket lenti elérhetőségeink egyikén!
Miklós Péter – adatvédelmi jogász
