Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 5. pontja értelmében közérdekű adat „az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat”. A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez fűződő jog alapjognak minősül. A nyilvános adatok másik csoportjába a közérdekből nyilvános adatok tartoznak. Az Infotv. 3. § 6. pontja ebbe a körbe sorol a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adatot, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Közérdekből nyilvános adatok ezért akár személyes adatok is lehetnek.
A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH vagy Hatóság) önkormányzati testületek működésének nyilvánosságáról szóló NAIH/2019/6273/3. számon kelt tájékoztatójában kiemeli, hogy egy adott irat sokféle adatot tartalmazhat (közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat, személyes adat, üzleti titok, egyéb védett adat), ezért nem a dokumentum tekintetében érvényesül a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerhetősége, hanem az iratban szereplő közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adatok vonatkozásában. Ebből következően a közérdekű és a közérdekből nyilvános adat megismeréséhez való jog gyakorlása esetén az adat az alapjog tárgya.
Jelen cikkünkben azt vizsgáljuk, hogy az önkormányzati testületek, mint közérdekű adatszolgáltatásra kötelezett közfeladatot ellátó adatkezelők esetében hogyan érvényesül az információszabadság mint jogintézmény és a nyilvánosság tájékoztatása a működésükről.
1. Az önkormányzati képviselő-testület nyilvános és zárt ülései
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 2. § (2) bekezdése akként deklarálja a képviselő-testületi ülések nyilvánosságát, hogy a helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot. A nyilvános képviselő-testületi ülések vonatkozásában a nyilvánosság a képviselő-testület ülésein való részvételt, és az arról készült jegyzőkönyv adatainak megismerésének lehetőségét jelenti, ennek megfelelően ezek közérdekű adatoknak minősülnek. A képviselő-testület működése során biztosítandó a közérdekű adatok nyilvánossága, valamint a személyes adatok védelméhez fűződő jog, ezért a zárt ülés tartása a Mötv. alapján csak kivételes esetekben lehetséges, a zárt ülés tartásának kötelező és mérlegelhető esetei pedig tételesen felsorolásra kerülnek. A Mötv. 46. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület zárt ülést tart önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi, méltatlansági, kitüntetési ügy tárgyalásakor, fegyelmi büntetés kiszabása, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás esetén.
2. Hatósági ügyek – az önkormányzati tulajdonban álló lakások bérbeadásának példája
Az egyedi önkormányzati hatósági ügyek egyik csoportja például az önkormányzat képviselőtestülete hatáskörébe tartozó lakásbérbeadási ügyek. Az önkormányzati lakások bérbeadása történhet szociális helyzet alapján, költségelven vagy piaci alapon. Az interneten elérhetőek az önkormányzati lakások bérbeadásáról szóló, az egyes önkormányzatok által közzétett dokumentumok. A lakástulajdonos önkormányzatok nyilvánosan meghirdetett pályázati eljárás keretében választják ki az önkormányzati bérlakások bérlőit minden esetben, az elbírálás történhet szociális helyzet alapján, költségelven, illetve piaci alapon. Mindhárom esetben pályázati adatlapot kell kitölteniük a pályázóknak, melyen a saját és hozzátartozóik személyes adatain kívül az egy főre jutó jövedelem megállapításához szükséges adatokat, valamint a pályázónak vagyoni-, illetve lakásviszonyára vonatkozóan is nyilatkoznia kell. A NAIH álláspontja szerint a lakásbérbeadási esetekben a döntést hozó önkormányzati szerv ülésének nyilvánosságát tekintve a nyilvánosság korlátozása érvényesülhet, tehát a döntésekről szóló dokumentumokban szereplő személyes – egyes esetekben érzékeny – adatok nem minősülnek közérdekű adatoknak. A lakásbérbeadási ügyekben a zárt ülésen hozott döntések anonimizálása során, illetve ezen adatok megismerésére irányuló közérdekű adatigénylés elbírálása során az adatkezelő önkormányzatnak figyelembe kell vennie a személyes adatok védelmének kötelezettségét. Azon természetes személyek például, akik szociális alapon bérelhetik az önkormányzat tulajdonában lévő lakásokat, nem tekinthetőek az önkormányzattal üzleti kapcsolatban álló személyeknek, – így figyelemmel arra, hogy köztulajdont használnak – a nevükön és a bérleti jogviszony fennállására vonatkozó személyes adatukon kívül más adatuk nem minősül közérdekből nyilvánosnak. Azon magánszemélyek, illetve egyéb gazdasági tevékenységet folytató bérlők esetében azonban, akik piaci, üzleti alapon bérlői a köztulajdonban álló ingatlannak, a nevük és a jogviszonyuk mellett a köztulajdont érintő és a bérleti jogviszonnyal összefüggő más adataik, így a bérleti díj hátralékuk is közérdekből nyilvános adatnak minősül.
3. A nemzeti vagyonnal, mint közpénzzel való gazdálkodás átláthatósága
Az önkormányzati vagyonnal kapcsolatban a Hatóság kiemeli, hogy az Alaptörvény 38. cikkének (1) bekezdése értelmében az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon, míg 39. cikke a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóságának követelményét, a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adattá minősítését alkotmányos rangra emelte. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó információk közérdekű adatként történő alaptörvényi minősítésének célja az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének biztosítása. Az Infotv. 27. § (3) bekezdése rögzíti továbbá, hogy közérdekből nyilvános adatként nem minősül üzleti titoknak a központi és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai uniós támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz – így különösen a védett ismerethez – való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve, hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét. Az Infotv. rendelkezései értelmében maga az érintett önkormányzat, illetve az a természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely az önkormányzattal pénzügyi vagy üzleti kapcsolatot létesít, köteles e jogviszonnyal összefüggő és a (3) bekezdés alapján közérdekből nyilvános adatra vonatkozóan – erre irányuló igény esetén – bárki számára tájékoztatást adni. Ebből következően az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos döntések meghozatalával kapcsolatos adatok közérdekből nyilvános adatok.
4. Adatok közzététele és anonimizálás
Az önkormányzati testületi szervek ülésének nyilvánossága vagy zártsága meghatározza az előterjesztések, az ott született döntések és a jegyzőkönyv nyilvánosságát is. A nyilvános képviselő-testületi és bizottsági ülésen elhangzott előterjesztések, nyilatkozatok, az ott történt események közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adatnak minősülnek, ezért az erre vonatkozó adatok, információk főszabályként bárki által szabadon, korlátozás nélkül megismerhetőek és terjeszthetőek. Adott esetben azonban a nyilvános testületi ülés dokumentumaiban olyan adat is szerepel, mely nem közérdekű adat, és nem közérdekből nyilvános adat. Ebben az esetben természetesen felismerhetetlenné kell tenni valamennyi érintett dokumentumban a védett adatot. Önmagában az a körülmény, hogy valamely védett, illetve védendő adat a nyilvános ülésen elhangzik, még nem eredményezi azt, hogy az adat e körülményből fakadóan közérdekből nyilvánossá válna. A személyes adatok védelmének kötelezettsége a nyilvánosság ellenére megmarad. A Hatóság minden esetben hangsúlyozza a magánszféra, a magántitok és a személyiségi jogok védelmének figyelembevételét és maradéktalan biztosítását a nyilvános ülések során.
A Mötv. 52. § (3) bekezdése értelmében biztosítani kell a közérdekű és közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét. A Mötv. nem rendel el kötelező közzétételt a zárt ülés adatai tekintetében, kizárólag a zárt ülésen hozott döntés nyilvánosságáról rendelkezik, valamint arról, hogy a zárt ülés közérdekű és a közérdekből nyilvános adatainak nyilvánosságát is biztosítani kell, ennek megfelelően ezen adatok megismerésére irányuló, bárki által előterjesztett adatigénylés esetén azt nem lehet arra hivatkozással elutasítani, hogy az adott kérdés megtárgyalása, illetve a döntés meghozatala zárt ülésen történt, ezért az emiatt nem megismerhető.
5. Gyakorlati példa az önkormányzati működés nyilvánossága tárgyában (NAIH/2020/4014/6.)
A Kérelmező a Hatósághoz címzett beadványában előadta, hogy Tata Város Önkormányzat Képviselő-testületének tagjai, valamint a Pénzügyi, Környezetvédelmi és Városfejlesztési Bizottság, a Humán és Ügyrendi Bizottság képviselői tagsággal nem rendelkező tagjai és a polgármesteri hivatal vezetői részvételével egy zártkörű egyeztetésen vettek részt a tatai Városháza Dísztermében, melynek témája az ÉDV Zrt. vezérigazgatójának tájékoztatója, valamint az Avalon Szálloda Öreg-tó partjára tervezett beruházásáról szóló tájékoztató volt. A Kérelmező beadványában előadta, hogy a megbeszélés résztvevői annak tudatában tárgyaltak, nyilatkoztak, fejtették ki véleményüket, hogy az ülés zártkörű, arról sem hangfelvétel, sem jegyzőkönyv nem készül. A Kérelmező előadta továbbá, hogy Kérelmezett a Facebook közösségi portál saját közszereplő oldalán közzétette a megbeszélésen általa, az érintettek tájékoztatása és hozzájárulása nélkül készített hangfelvételt. Ennek kapcsán a Hatóság előtt a Kérelmező kérelmére adatvédelmi hatósági eljárás indult.
Kérelmező előadta, hogy az esemény célja a meghívottak tájékoztatása volt. A meghívottak voltak a képviselő-testület tagjai, külső bizottsági tagok, a polgármesteri hivatal vezetői és a kerület országgyűlési képviselője, azaz a megbeszélésen senki sem magánszemélyként vett részt. Kérelmezett nyilatkozata szerint azért készítette a felvételt, mert az ott elhangzott két téma nagy horderejű Tata város és polgárainak életében. A tájékoztatón elhangzottak Tata város lakossága számára közérdekű információk, mivel azok olyan projektekről szóltak, amelyek jóvátehetetlen károkat okozhatnak és évtizedekre befolyásolhatják Tata és polgárai életét. Kérelmező kifejtett álláspontja alapján a zárkörű megbeszélésen elhangzó adatokat, információkat a résztvevő érintetti körön kívül más személy nem ismerhette volna meg, ezért kérte a Hatóságtól – többek között – Kérelmezett kötelezését a felvétel közösségi oldalról történő törlésére.
A Hatóság következetes álláspontja szerint az Alaptörvénnyel összhangban az Infotv. fogalomrendszerében az adatelv érvényesül, ebből adódóan a Kérelmező által képviselt megállapítás, mely szerint egy zártkörű megbeszélésen készített hangfelvétel – ebből adódóan az ott elhangzottak – nem tartozik a közérdekű adat fogalma alá, téves. Ezzel összefüggésben a Hatóság következetesen azt az álláspontot képviseli, hogy egy közfeladatot ellátó szerv működése kapcsán keletkező adatok főszabály szerint közérdekű adatok, ebből következően azok a témák, melyek Tata város polgárainak kiemelt érdeklődésével bírnak, és kimenetelük jelentősen befolyásolja a város lakóinak életét, a lakó- és természeti környezetet, és melyek érdemében Tata Város Képviselő-testülete jogosult döntést hozni – közérdekű adatok. A kifejtett hatósági álláspont szerint a nyilvános képviselő-testületi, illetve bizottsági ülésen, hivatali minőségben történő részvétel nyilvános közéleti szereplésnek minősül, így a hangfelvétel készítése és felhasználása kapcsán nincs szükség az érintett hozzájárulására. A hangfelvétel készítése, illetve annak nyilvánosságra hozatala a GDPR alapján azonban adatkezelésnek minősül, ebből következően az adatkezelőnek tájékoztatnia kell az érintetteket az adatkezelésről, valamint biztosítania kell az általános adatvédelmi rendeletben meghatározott érintetti jogokat.
Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A helyi önkormányzat képviselő-testülete a helyi közügyek intézése során közhatalmat gyakorol. A közhatalmi jogosítvány megfelelő gyakorlásának elengedhetetlen feltétele a döntés meghozatalához szükséges adatok, információk birtoklása. A helyi önkormányzáshoz való jog a választópolgárok közösségét illeti meg, melyet az általuk választott képviselőkön, képviselőtestületen keresztül gyakorol. Ennek alapján elengedhetetlen a választópolgárok bevonása a döntéshozatali eljárásokba.
Jelen ügyben a Hatóság álláspontja szerint a zártkörű megbeszélésen elhangzó adatok, információk a közlés tartalma alapján közérdekből nyilvános adatok, és ebben az esetben az állampolgárok közéleti aktivitását kiváltó közüggyel kapcsolatos közérdekű adatok megismeréséhez való alapjog elsőbbséget élvez a közfeladatot ellátó szerv képviseletében jelenlévő közszereplő személyes adata védelméhez való alapjognál. Erre tekintettel a NAIH elutasította a Kérelmező kérelmét, miszerint állapítsa meg, hogy Kérelmezett (i) jogsértő módon, az érintettek hozzájárulása nélkül készített és a közösségi médiában tett közzé hangfelvételt, (ii) Kérelmezettet és a hangfelvételt tartalmazó bejegyzésének megosztóit a jogszerűtlenül történő adatkezelés miatt elmarasztalni kérte, amiért megsértették a GDPR rendelkezéseit, (iii) tiltsa meg az adatkezelés folytatását, valamint kötelezze Kérelmezettet és a bejegyzés megosztóit a hangfelvétel Facebookról való törlésére.
6. Észrevételeink
A közfeladatot ellátó szervek kezelésében lévő közérdekű adatok igénylésére irányuló kérelmeket a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekben meghatározott feltételek fennállása esetén az adatkezelőnek – tehát a közfeladatot ellátó szervnek – teljesítenie kell. A közérdekű adatigénylés célja a közhatalom működésének és a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatósága, mivel ehhez társadalmi érdek fűződik. A közérdekből nyilvános személyes adatok ettől eltérő célból történő terjesztése nem minősül jogszerűnek és az adatkezelőkre hárul minden egyes közérdekű adatigénylés részletes vizsgálatával, valamint annak meghatározásával kapcsolatos felelősség, hogy az adott adatigénylés milyen formában és intézkedések mellett teljesíthető anélkül, hogy az adatvédelmi kockázatokat vetne fel, vagy teret engedne a szolgáltatott adatok olyan jellegű terjesztésének vagy felhasználásának, amely nem arányos a nyilvánosság tájékoztatására vonatkozó társadalmi közérdekkel.
Az önkormányzat szerveinek nemcsak azt kell megakadályozniuk, hogy a zárt ülés előterjesztései, jegyzőkönyvei ne kerüljenek nyilvánosságra, hanem azt is, hogy az önkormányzati szervek, mint adatkezelők maguk se sértsék meg az érintettek személyes adatok védelméhez fűződő jogát, mint személyiségi jogot, mindemellett a GDPR előírásaira figyelemmel kell megvalósítaniuk a személyes adatok kezelését. Így többek között biztosítaniuk kell, hogy a személyes adatok kezelése meghatározott, egyértelmű és jogszerű célból, az előre megjelölt cél eléréséhez szükséges ideig történjen. Az adatkezelés során megfelelő technikai és szervezési intézkedéseket kell alkalmazniuk annak érdekében, hogy garantált legyen a kezelt személyes adatok megfelelő biztonsága.
Amennyiben kérdése van az adatvédelem témakörében, vagy szüksége van adatkezelési és adatvédelmi tanácsadás szolgáltatásunkra, keressen a lenti elérhetőségeink egyikén:
Miklós Péter – adatvédelmi jogász
Telefon: +36 30 648 5521
E-mail: dmp@dmp.hu
